2.08.5012 Inventaris van het archief van het Ministerie van Financiën: Directie der Domeinen, 1945-1979

De volledige historische achtergronden en ontwikkelingen van de Dienst der Domeinen zijn uitgebreid beschreven in de volgende publicatie: 39. Zakelijk gezien. Rapport van het institutioneel onderzoek naar de taken en handelingen van de Dienst der Domeinen van het ministerie van Financiën over de periode 1945-1994 (samenstelling: F. van Dijk; ISBN 90-74442-42-2), 's-Gravenhage 1996.

Het rijk heeft niet alleen als eigenaar het beheer van duizenden gebouwen en terreinen in handen maar ook zaken die volgens de wet staatseigendom zijn, zoals stranden en de rivieren met hun uiterwaarden. Met elkaar vormen deze zaken de domeinen, wat van oudsher de verzamelnaam is voor de onroerende eigendommen van het rijk. De Dienst der Domeinen vertegenwoordigt het rijk in zaken waarin de eigendomskant van het staatsbezit een rol speelt. Dit is bijvoorbeeld het geval wanneer er overheidsgebouwen worden verkocht. Maar ook degene die een benzinestation wil beginnen of op staatsgrond wil jagen, moet met Domeinen praten over de vergoeding die daarvoor is verschuldigd. De dienst maakt op deze manier de eigendommen van het rijk zoveel mogelijk rendabel.

Een andere taak van Domeinen is het verkopen van roerende zaken die rijksdiensten niet meer nodig hebben: personal computers, kantoormeubilair, afgeschreven dienstauto's en voormalige legervoertuigen. Deze verkopingen zijn openbaar.

De dienst is ook belast met de bewaring en eventuele teruggave, verkoop of vernietiging van zaken die in beslaggenomen zijn. Het kan gaan om onveilig vuurwerk en vervalste merkartikelen, maar ook om smokkelboten, dure auto's en andere zaken die worden aangetroffen in het bezit van verdachten van een misdrijf.

Het beheer van onroerende en roerende zaken heeft twee kanten. Een rijksdienst gebruikt bij voorbeeld een kantoorgebouw om van daaruit zijn taken te kunnen uitvoeren. Bij deze rijksdienst berust dan het zogeheten materieel of publiekrechtelijk beheer. Naast dit beheer is er ook het domeinbeheer, dat wil zeggen het beheer als eigenaar. Dit beheer is privaatrechtelijk van aard; het doel is een object zuiver economisch gezien zo rendabel mogelijk te maken, voor zover dat mogelijk is naast het gebruik door de materieel beheerder. Het verschil tussen materieel en privaatrechtelijk beheer geeft een duidelijke beperking aan het werk van Domeinen. Neem het voorbeeld van iemand die een wegrestaurant of een benzinestation wil vestigen langs een rijksweg. Daarvoor is toestemming nodig van de materieel beheerder, in casu het Ministerie van Verkeer en Waterstaat. Deze zal letten op zaken als ruimtelijke ordening en verkeersveiligheid. Dit is de publiekrechtelijke kant van de zaak, waar Domeinen in de regel buiten staat. De beoogde gebruiker heeft daarnaast toestemming nodig van Domeinen voor wat betreft de privaatrechtelijke kant van de zaak. Hiertoe sluit Domeinen bijvoorbeeld een erfpachtcontract met de gebruiker. Daarin worden ook voorwaarden opgenomen over de hoogte van de jaarlijks te betalen vergoeding en de wijze waarop het terrein aan het einde van de gebruikstermijn moet worden opgeleverd.

Het beheer door de Dienst der Domeinen van de onroerende eigendommen van het rijk beslaat bijna 10.000 gebouwen en andere objecten, die met elkaar meer dan anderhalf miljoen hectare beslaan. Daarbij gaat het om landbouwgronden, natuur- en recreatieterreinen, bouwterreinen, wateroppervlakten en oevergronden. Bij elkaar komt dit neer op ongeveer 13% van de totale oppervlakte van Nederland. Domeinen is daarmee de grootste grondbezitter van ons land.

De privaatrechtelijke beheerstaak betekent dat Domeinen zoekt naar mogelijkheden tot de exploitatie van staatseigendommen. Daarbij kan worden gedacht aan:

• verhuur van leegstaande delen van rijkskantorencomplexen aan derden;
• regelingen treffen voor het medegebruik door particulieren van voorzieningen op staatseigendommen, zoals sportcomplexen van kazernes, festiviteiten op staatseigendommen, enzovoorts;
• medegebruik van militaire vliegvelden (landingsrechten);
• verhuur van gebouwen aan zelfstandige of geprivatiseerde instellingen;
• het gebruik regelen in verband met het aanleggen van leidingen, buizen, kabels en dergelijke.

Domeinen exploiteert ook nog staatseigendommen voor zover daar bij derden behoefte bestaat en er verder geen bezwaren tegen rijzen. Een voorbeeld is het onttrekken van bodemspecie (zand en grint) aan deze eigendommen. Domeinen verleent daartoe vergunningen voor zandwinningen in staatswater in geheel Nederland. Andere voorbeelden van exploitatie van staatseigendommen zijn het verlenen van ligplaatsen voor woon- en recreatieschepen, het regelen van de aanleg van laad- en losplaatsen, het in gebruik geven van oeverstroken aan agrariërs en industrieën, maar ook het geven van vergunningen aan gemeenten en particulieren voor strandpaviljoens. De vergoedingen worden op commerciële basis vastgesteld.

Materieel en privaatrechtelijk beheer worden in de regel niet in één hand gelegd. Deze scheiding bestaat om belangenvermenging te voorkomen. Er bestaan echter uitzonderingen op deze regel. Dit is onder meer het geval bij de agrarische domeingronden en -boerderijen. Hier is dan sprake van volledig beheer.

Een andere uitzondering op de regel van eenheid van privaatrechtelijk beheer vormt het beheer van de staatsbossen. De zorg voor het behoud en de verdere ontwikkeling van de bossen leidt tot een nauwe verwevenheid van materieel en privaatrechtelijk beheer. Het privaatrechtelijk beheer van staatsbossen is opgedragen aan Staatsbosbeheer van het Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij. Ook natuurterreinen en terreinen voor openbare openluchtrecreatie vallen onder het volledig beheer van Staatsbosbeheer.

Voor een aantal objecten zijn bijzondere regelingen getroffen. Dit zogeheten bijzonder domeinbeheer strekt zich uit tot de domeingronden bij Het Loo in Apeldoorn en tot Zuidelijk Flevoland en het Lauwersmeergebied.

Het ongeveer 3.000 hectare grote staatsdomein bij Het Loo is met ingang van 1 januari 1971 in volledig beheer bij Domeinen. Het boscomplex vormt wat flora en fauna betreft één natuurgebied met de aangrenzende gronden van het Kroondomein. Het vruchtgebruik van dit laatste terrein, dat zo'n 6.600 hectare beslaat, berust bij de drager van de kroon. Doel van het beheer is beide terreinen zoveel mogelijk als één natuurgebied in stand te houden. De door de Kroondrager benoemde rentmeester van het Kroondomein treedt tevens op als beheerder van het staatsdomein bij Het Loo. Tot zijn beheer behoort ook het paleispark Het Loo, dat ca. 575 hectare park en bos omvat. Het paleispark Het Loo vormt historisch gezien één complex met het rijksmuseum en de bijbehorende tuin, die in materieel beheer zijn bij het Ministerie van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur.

Het domeingebied in Zuidelijk Flevoland verkeert in de laatste fase van de inrichting. Hier en in het Lauwersmeergebied geldt een bijzondere regeling voor het privaatrechtelijk beheer, dat namens de minister van Financiën wordt uitgeoefend door de Dienst Rijkswaterstaat, een onderdeel van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat. Vanaf 1 januari 1997, wanneer de inrichtingsfase is afgerond, komen de staatseigendommen in deze gebieden in beheer bij de Dienst der Domeinen.

Om te weten te komen hoe de staat van oorsprong aan zijn domeinen komt, moet men ver terug in de geschiedenis. Het woord domeinen houdt verband met het Latijnse dominus wat heer betekent. Domeinen waren oorspronkelijk het bezit van de landsheer, waaraan deze inkomsten ontleende. In de middeleeuwen, toen het belastingstelsel nog niet zo ontwikkeld was als nu, trok de landsheer soms van het ene naar het andere domein om zich daar te laten onderhouden. Van de huidige domeinen behoorde tot 1795 een deel tot de grafelijke en stadhouderlijke domeinen. Ze bestonden vooral uit bossen en woeste gronden. Toen de Franse bezetting van Nederland een aanvang nam, zijn die domeinen overgegaan op de Bataafse Republiek, waarvan de staat de huidige rechtsopvolger is. Nadat Nederland een koninkrijk geworden was onder het huis van Oranje-Nassau, werd in 1822 bij wet bepaald dat de koning enkele van de oude familiebezittingen terugkreeg als schadeloosstelling voor het verlies, geleden tijdens de Franse overheersing. In 1848 gaf koning Willem II deze gebieden terug aan de staat op voorwaarde dat de drager van de Kroon de opbrengst ervan zou genieten. Ter onderscheiding van de andere domeinen werden deze goederen van toen af kroondomeinen genoemd. In 1863 werd het beheer van de kroondomeinen opnieuw wettelijk geregeld. De zogenoemde 'kroondomeinen 1863', zoals de gebieden werden genoemd, zijn in 1973 opgeheven en bij de staatsdomeinen gevoegd in het kader van een geheel nieuwe regeling van de financiële betrekkingen met het Koninklijk Huis.

De huidige eigendommen van de staat zijn wat herkomst betreft in vijf categorieën onder te verdelen:

1. Veel zaken zijn door het rijk gekocht om zijn publieke taak te kunnen vervullen, zoals gebouwen en kantoormeubilair;
2. Er zijn ook onroerende zaken die door de wet als staatseigendom worden aangemerkt. In het Burgerlijk Wetboek is bepaald dat alle onroerende zaken die geen andere eigenaar hebben, van de staat zijn. Dat geldt eveneens voor de bodem van de zee, de stranden tot aan de duinvoet, de grond waarop de openbare vaarwateren zich bevinden en de oevers van deze vaarwateren. Volgens het Burgerlijk Wetboek komen ook onbeheerde nalatenschappen aan de staat toe. De afdoening hiervan geschiedt door Domeinen;
3. Daarnaast bestaan er onroerende zaken die door bijzondere omstandigheden aan de staat toekomen. Zo zijn bij schuldsaneringovereenkomsten delen van industrie- en havenschappen bij de staat in eigendom gekomen. Domeinen krijgt de taak deze gronden voor het schap voor een overeengekomen periode te reserveren en beheren. Tot deze categorie behoren ook de gronden afkomstig van ontginningsmaatschappijen die in de eerste helft van deze eeuw met inzet van werklozen in cultuur zijn gebracht;
4. Ook inpoldering heeft de staat gebieden opgeleverd. Op grond van de wet van 1918 tot afsluiting en droogmaking van de Zuiderzee, zijn achtereenvolgens met gemeenschapsgeld de Wieringermeer, de Noordoostpolder, Oostelijk Flevoland en Zuidelijk Flevoland ingepolderd en in cultuur gebracht. Ook het Lauwersmeer is ingepolderd en deels drooggelegd. De stedelijke en dorpsgebieden zijn overgegaan in de handen van gemeenten. De agrarische gronden worden door Domeinen verpacht, in erfpacht uitgegeven of zo mogelijk verkocht. Ook hebben de uitgevoerde Deltawerken nieuw land opgeleverd, bijvoorbeeld 3.000 hectare in het Grevelingengebied.
5. Tot slot zijn er eigendommen die van oudsher van de staat zijn en waarvan het beheer bij Domeinen berust. Zo zijn, zoals gezegd, voormalige bezittingen van de Kroon in handen van de staat gekomen. De Staat der Nederlanden is, op grond van artikel 247 van de Staatsregeling voor het Bataafse Volk van 1798, de rechtsopvolger van de vroegere Verenigde Oostindische Compagnie, zodat Domeinen bij berging van de lading van oude scheepswrakken soms aanspraak kan maken op een deel van de opbrengst. In 1968 werd voor het eerst met de vinder van het in 1711 bij de Shetland-eilanden vergane schip De Liefde een overeenkomst gesloten, op grond waarvan die vinder de rechten van de Staat onder bepaalde voorwaarden verkreeg, met de verplichting een vierde gedeelte van de waarde der geborgen goederen aan de Staat af te staan.

Elke rijksdienst mag zelfstandig overgaan tot aankoop van onroerende (en roerende) zaken, voor zover de dienst deze nodig heeft voor de uitoefening van zijn publieke functie en zijn budget ruimte biedt. Domeinen werkt desgevraagd mee aan de verkrijging van onroerende zaken. Domeinen geeft juridisch en financieel advies en stelt de conceptkoopakte op. De bevoegdheid tot verkoop van onroerende en roerende staatseigendommen is bij wet voorbehouden aan Domeinen, die daarbij zorgvuldige spelregels in acht neemt. De onroerende zaken die Domeinen te koop aanbiedt, zijn van velerlei aard: kantoorpanden, kazernes, scholen, voormalige douanekantoren, bouwterreinen, (dienst)woningen, agrarische gronden, boerderijen, forten, bunkers, enzovoorts.

In het kort verloopt het verkoopproces als volgt. Een rijksdienst meldt het voornemen te verhuizen aan Domeinen; Domeinen verricht een onderzoek naar de status bij oplevering; de rijksdienst draagt het (materieel) beheer over aan Domeinen; Domeinen gaat na of andere rijksdiensten geïnteresseerd zijn in het object; Domeinen gaat na of lagere overheden geïnteresseerd zijn in het object; Uiteindelijk brengt Domeinen het object in de verkoop (openbaar, ondershands of via een makelaar).

Domeinen is met een bezit van (in 1994) 125.000 hectare de grootste eigenaar van landbouwgrond in Nederland. In 1971 bedroeg het bezit ruim 228.000 hectare. Het grootste areaal, 85.000 hectare, is het zogeheten 'nieuwe land', de polders die de staat heeft onttrokken aan de voormalige Zuiderzee. Het overgrote deel van de landbouwgronden van Domeinen is in pacht of erfpacht uitgegeven aan particulieren. Pacht kan worden onderscheiden in hoeven en los land. Bij hoeven zijn zowel de gebouwen als de bijbehorende cultuurgrond eigendom van de staat, terwijl los land betrekking heeft op land zonder gebouwen. De pachtprijzen worden bepaald aan de hand van landelijk vastgestelde pachtnormen. In geval van erfpacht zijn de aanwezige gebouwen in eigendom bij de erfpachter, de cultuurgrond is in erfpacht uitgegeven. Bij erfpacht is de jaarlijkse canon gekoppeld aan het niveau van de pachtprijzen van soortgelijke in pacht uitgegeven gronden. Begin jaren zeventig is het instituut Grondbank ingesteld door de minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij. Dit stelsel is ondermeer bedoeld om de financieringslast van agrarische ondernemers te verlichten bij bedrijfsvergroting of bedrijfsovername. De overheid koopt gronden aan en geeft deze vervolgens in erfpacht uit. De canon wordt bepaald op een percentage van de aankoopprijs. Het Bureau Beheer Landbouwgronden is belast met de uitvoering van dit stelsel. Nadat de gronden in erfpacht zijn uitgegeven en de taak van het bureau in die regio is afgerond, vindt overdracht plaats aan Domeinen.

Het beleid van Domeinen bij de eerste uitgifte van gronden in Zuidelijk Flevoland is erop gericht knelpunten op het oude land op te lossen. Tot 1984 zijn er door Domeinen nagenoeg geen landbouwgronden verkocht. De rijksoverheid was destijds van mening dat dit bezit permanent beschikbaar diende te zijn voor landbouwstructurele doeleinden en voor het oplossen van knelpunten in het algemeen belang. In 1984 is het beleid principieel gewijzigd. Vanaf dat moment werd de instandhouding van agrarische eigendommen van de staat niet meer noodzakelijk geacht. Wel dient bij de verkoop rekening te worden gehouden met landbouwstructurele belangen. Verkoop vindt in alle gevallen plaats tegen marktconforme prijzen. Deze worden in het algemeen vastgesteld door externe deskundigen.

Na voltooiing van de inrichting door het Ministerie van Verkeer en Waterstaat werd het beheer van de agrarische gronden overgedragen aan gemeenten, waterschappen, Staatsbosbeheer en Domeinen. Domeinen heeft nu het beheer van de landbouwgronden in de Wieringermeer, de Noordoostpolder en Oostelijk Flevoland. Per 1 januari 1997 zal Zuidelijk Flevoland daaraan worden toegevoegd.

In het noorden van Nederland is de staat eigenaar van diverse complexen ontginningsgrond. In de jaren dertig zijn, veelal door locale overheden, ontginningsmaatschappijen opgericht die gronden in eigendom verwierven. De ontginning van deze gronden was bedoeld als werkverschaffing en ter verbetering van de landbouwstructuur. Vanwege financiële problemen is het beheer van deze maatschappijen overgegaan naar de staat. In 1966 zijn de ontginningen definitief stopgezet. In het noorden is ook het belangrijkste areaal grondbankgronden gelegen.

In het zuidwesten van Nederland heeft de staat aanzienlijke oppervlakten landbouwgrond in eigendom die van oorsprong afkomstig zijn van het huis van Oranje-Nassau. Het merendeel van deze Nassause domeinen (landbouwgronden) ligt in de noordwesthoek van Noord-Brabant. De voormalige Kroondomeingronden zijn hoofdzakelijk gelegen te Kloosterzande, Tholen, Dinteloord, Biesbosch en in Oost-Brabant (Mill). In Zeeland heeft de staat door inpoldering van gebieden landbouwgronden verkregen (Braakman-, Dijckmeester- en Quarlespolder). Ook door het droogvallen van gronden als gevolg van de Deltawerken zijn gronden aan de staat toegevallen.

Afhankelijk van herkomst en aard vallen de roerende zaken van Domeinen in één van de volgende categorieën:

1. Een belangrijke taak van Domeinen is de verkoop van overtollige zaken, afkomstig van andere rijksdiensten. Dit kan de complete inventaris van een Ministerie betreffen, maar ook een partij vangrails, een hefbrug, een kast, een safe, enzovoorts;
2. Eén van de taken waarmee Domeinen is belast, is de bewaring van door Justitie, Douane of andere officiële opsporingsinstanties inbeslaggenomen zaken. Nadat er een beslissing is genomen over de betrokken zaak, wordt deze ofwel verkocht, ofwel teruggegeven aan de eigenaar, ofwel vernietigd;
3. Zaken die, gelet op strategische belangen, niet voor verkoop aan particulieren in aanmerking komen, worden na vooroverleg tussen vertegenwoordigers van de Ministeries van Financiën (Domeinen), Defensie, Economische Zaken en Buitenlandse Zaken, aan regeringen van andere landen verkocht. Voorbeelden zijn: fregatten, vliegtuigen, tanks, wapens, enzovoorts;
4. Wanneer de Belastingdienst een executoriale verkoping houdt ter vereffening van de belastingschuld van betrokkenen, kunnen er roerende zaken door de rijksbieder aangekocht worden. Deze aangekochte roerende zaken worden vervolgens door Domeinen bij openbare inschrijving verkocht.

Overtollige en verbeurdverklaarde zaken worden door Domeinen als regel in het openbaar bij inschrijving verkocht.

De Comptabiliteitswet, die het beheer van de financiën van het rijk als onderwerp heeft, belast de minister van Financiën met het vermogensbeheer van de staat. Het privaatrechtelijk beheer van aan de staat toebehorende en toevertrouwde roerende en onroerende zaken is daar onderdeel van en wordt geregeld in artikel 27, tweede lid van eerdergenoemde wet (Stb. 1991, 752). De Memorie van toelichting bij de 4e wijziging van de Comptabiliteitswet 1976 beschrijft dit beheer als: het verrichten van alle rechtshandelingen die voortvloeien uit de positie van de Staat als eigenaar. Het betreft zowel de uitoefening van rechten (o.a. maatregelen tegen inbreuken op het eigendomsrecht, verkoop van zaken, erfpachtuitgiften, verpachtigingen, verhuringen en andere ingebruikgevingen, het aangaan van dadingen en grensregelingen, afkoop van grondrenten, het bevorderen van de afwikkeling van onbeheerde nalatenschappen) als de nakoming van verplichtingen (waaronder de behandeling en de betaling van zakelijke lasten en belastingen). De vakministers zijn verantwoordelijk voor het materieel of publiekrechtelijk beheer; dit wordt geregeld in artikel 19, derde lid van eerdergenoemde wet.

De globale bevoegdheden en verantwoordelijkheden voor het beheer zijn zoals gezegd beschreven in de Comptabiliteitswet. Met de vierde wijziging van de Comptabiliteitswet in 1992 werden onderstaande regelingen die tot dan de basis waren voor de bevoegdheden van de minister van Financiën, ingetrokken:

• Comptabiliteitswet 1976 (Stb. 1976, 671), art.38;
• Wet van den 27-sten December 1840, tot opheffing van het Amortisatie-Syndicaat (Stb. 1840, 77/ingetrokken bij wet Stb. 1991, 752);
• Koninklijk Besluit van 22 maart 1841, no. 112/ingetrokken bij wet Stb. 1991, 752).

Specifieke regelingen die onder meer van toepassing zijn (of waren):

De belangrijkste elementen van het domeinbeheer van onroerende goederen worden gevormd door:

• het verlenen van gebruiksrechten tegen op commerciële basis berekende vergoedingen;
• de zorg voor het onderhoud en de instandhouding, voor zover de daaraan verbonden ten laste komen van de Dienst der Domeinen;
• de behandeling van zakelijke lasten;
• het registreren van rechten en verplichtingen.

De exploitatie en verkoop van roerende en onroerende zaken van de staat op commerciële basis levert de schatkist elk jaar opnieuw een groot bedrag op. In het navolgende overzicht zijn de inkomsten in het jaar 1992 gespecificeerd weergegeven:

In het jaar 1971 waren de inkomsten van de dienst als volgt:

Het archief is krachtens bepalingen van de Archiefwet overgebracht.

Het archief kent geen beperkingen voor het raadplegen van stukken als gevolg van slechte materiële staat.

Het archief was aanvankelijk beschreven in de Institutionele Toegangen:

• 5.000.5012 - Institutionele Toegang op de gegevensbestanden met betrekking tot de organisatie en het personeel van de organisatieonderdelen van de Dienst der Domeinen, (1932) 1945-1994 (1997)
• 5.039.5012 - Institutionele Toegang op de gegevensbestanden met betrekking tot de Dienst der Domeinen over de periode (1925) 1945-1994 (1996)

Openbare archiefstukken kunnen online worden aangevraagd en gereserveerd. U kunt dit ook via de terminals in de studiezaal van het Nationaal Archief doen. Om te kunnen reserveren dient u de volgende stappen te volgen:

1. Creëer een account of log in.
2. Selecteer in de archiefinventaris een archiefstuk.
3. Klik op ‘Reserveer’ en kies een tijdstip van inzage.

Bij het citeren in annotatie en verantwoording dient het archief tenminste éénmaal volledig en zonder afkortingen te worden vermeld. Daarna kan worden volstaan met verkorte aanhaling.

VOLLEDIG:
Nationaal Archief, Den Haag, Ministerie van Financiën: Dienst der Domeinen, nummer toegang 2.08.5012, inventarisnummer ...

VERKORT:
NL-HaNA, Financiën / Domeinen, 2.08.5012, inv.nr. ...

Inventarisnummers van dit archief zijn niet in kopievorm beschikbaar